浅析行政许可设定、受理审查、撤回、撤销与注销的相关问题

行政许可，是指公民、法人或者其他组织从事某些特定的活动，需要事先经行政机关批准取得许可，准予其从事特定活动的行为，例如我们常见的律师执业许可、施工许可、商品房预售许可等。

在《行政许可法》施行前，行政许可的设定权不够明确，设定主体比较混乱，致使行政许可事项不断增加，加大了经济发展成本，甚至阻碍了经济和社会的发展，妨碍了公民、法人或者其他组织的创造性和积极性，主要表现在一是行政许可设定权不明确，有些乡政府、县政府在设，有些行政机关内设机关也在设；二是设定行政许可的事项不规范，一讲行政管理，就要审批；三是实施行政许可环节过多、手续繁琐、时限过长、“暗箱操作”，老百姓办事很难；四是有些行政机关把行政许可作为权力“寻租”的一个手段，不少企业、个人为了取得行政许可，还要给好处、托关系。

一、关于行政许可的设定

为了从源头上解决行政审批过多过滥、权力寻租等问题，进一步优化营商环境，我国制定了《行政许可法》，《行政许可法》一方面规范行政许可的设定范围，明确了可以设定行政许可的主要事项；另一方面规范设定行政许可的主体，严格限制和减少设定主体。根据《行政许可法》的规定，设定行政许可的主体只能是全国人大及其常委会，国务院，省、自治区、直辖市、设区的市人大及其常委会，省、自治区、直辖市人民政府，设定行政许可只能采用法律、行政法规、国务院决定和地方性法规、省级地方政府规章的形式，实务中需要注意的是，第一，除前述形式以外的其他规范性文件一律不得设定行政许可，不得增设许可条件，比如地方的各种规范性文件是不可作为许可条件的。第二，不可以将行政备案与行政许可混淆，以备案之名行许可之实，《国务院办公厅关于推广行政备案规范管理改革试点经验的通知》（国办函〔2022〕110号）再次明确，对行政备案事项，不得规定经行政机关审查同意，企业和群众方可从事相关特定活动。

二、关于行政许可撤回、撤销与注销的区别

行政许可的撤回、撤销与注销是三个比较容易混淆的概念，根据《行政许可法》第八条、第六十九条、第七十条的规定：行政许可的撤回是指行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。 行政许可的撤销是指对于行政机关滥用职权、超越职权、违法、对不具备资格条件准予行政许可的情形或被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的情形，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，撤销行政许可的行为。 行政许可的注销是指行政机关注明取消行政许可，是行政许可结束后由行政机关办理的手续。

从两个维度进行比较，第一，对于撤回和撤销的比较，被撤回的行政许可，一般是没有瑕疵的行政许可，行政许可的实施以及被许可人从事许可事项的活动本身并不违法，但客观情况发生了变化，行政机关对行政许可的撤回，被撤销的行政许可，一般是有瑕疵的行政许可，通常是行政许可的实施过程中有违法因素，即违法导致行政许可的撤销。第二，注销与撤销、撤回的关系，简单来说就是，撤销、撤回是注销的原因，注销是最终的结果，行政许可被撤销、撤回后由行政机关办理注销手续。

在实务中需要注意的是，目前越来越多的遇到关于行政许可的撤销，然而关于撤销的程序性规定较少，但是在此过程中一定要充分保障陈述、申辩、听证的权利，否则，根据相关案例有可能会被作出对当事人不利的决定前，未听取当事人申辩，违反正当程序原则。

三、关于行政许可不予受理与不予许可的区别

不予受理主要适用于申请事项依法不需要取得行政许可、申请的事项不属于被申请的机关的职责范围、申请材料不齐全或者不符合法定形式的情形。

不予许可则适用于虽然申请事项需要取得行政许可、属于被申请的机关的职责范围、申请材料齐全符合法定形式，但是法律赋予了行政机关审查的决定同意与否的权利，对于有数量限制的行政许可，例如特许经营，并不是所有的符合法定条件和标准的申请人都可以取得行政许可，行政机关可以依法按提出申请的顺序或者招标、拍卖等公平竞争的方式等，决定获取许可的被许可人，再例如在道路运输领域，《道路旅客运输及客运站管理规定》第十八条第二款规定，道路运输管理机构在审查客运申请时，应当考虑客运市场的供求状况、普遍服务和方便群众等因素，故也不是所有的符合法定条件和标准的申请人都可以取得行政许可，行政机关还需要综合考虑客运市场的供求状况、普遍服务和方便群众等因素决定是否准予许可。

作者：史远律师