十八户居民联合状告

十八户居民联合状告
某市规划局建设工程规划许可纠纷案
被法院确认违法的具体行政行为
如何继续保留其法律效力

案号：（2012）鲁求信律行字第8号
承办律师：曾庆春、孟令华
委托人：潍坊某房地产有限公司
诉讼地位：上诉人（一审第三人）
受理法院：潍坊市中级人民法院
审级：二审
立案日期：2012年4月25日
结案日期：2012年10月

 案件概况
2006年7月，委托人经某市发展和改革局批准，在该市开发建设商业住宅小区，同年9月，从该市取得国有建设用地使用权。委托人取得该小区的相关审批手续后开始施工，建设共分二期进行，一期为南部的多层住宅，二期为北部的高层及沿街商业房。建设的两栋高层为一东一西两栋11层的小高层，楼号分别为14、15号楼，层高均为34.65米。2011年3月，在二期高层的建设过程中，在该两栋高层楼路北一小区内的18户居民向该市人民法院提起行政诉讼，以该二栋高层楼房阻挡其采光，影响了其健康权，规划局对该楼建设工程的规划审批违反法律规定为由，要求确认14、15号楼的建设工程规划许可证违法并予以撤销。
 办案经过
我们在接受委托后，针对本案的情况，首先到施工现场进行了查看，被诉的两栋小高层商住楼主体已经施工完毕，现处于楼体墙内外的装饰阶段。起诉的18户居民在两栋小高层的北侧，属于另一小区最南面的一栋楼房，该18户居民基本为该楼的一至三层业主，与委托人建设的14、15号楼中间有一条东西向的城市道路间隔。随后，与委托人一起到规划局查看涉案两栋楼房的《建设工程规划许可证》的申请资料及审批材料，以便确定当时委托人申请资料及规划局的审批资料是否合法，程序是否正确。
经查看该两栋小高层每楼核发了一个《建设工程规划许可证》，即应当是两个具体行政行为，原告混合在同一个案件中将两个具体行政行为一并起诉是错误的。《建设工程规划许可证》的发证时间为2007年10月30日，应当适用当时的《中华人民共和国城市规划法》、《山东省实施城市规划法办法》的具体规定，来确认委托人的申请资料是否齐全，规划局的审批是否合法，审批程序是否正确等。在查看资料过程中，发现一个问题，便是对于南北楼房间的日照分析，分析图纸及报告中表明楼间距满足了大寒日一楼满窗日照最低一小时的要求，按照建设部《城市规划设计规范》，对于日照时间是高于此要求的，该市规划局之所以按一小时的日照要求进行分析，是因为该市人民政府于1995年制定了《某市城市规划管理技术规定》，该文件中规定“北侧居住建筑居室在大寒日有效日照时间不少于一小时。”
基于上述证据材料及案件情况，为确保委托人的权益，代理律师经过认真的研究，特别是申请及审批建设工程规划许可的过程中存在的重大瑕疵，因为事关委托人的重大权益，一旦法院确认规划局核发《建设工程规划许可证》的行政行为违法并予以撤销后，委托人建设的14、15号楼房将面临无建设工程规划许可的境地，将会成为违法建筑而将面临拆除，这势必会造成委托人财产的重大损失，而且也会引起已经预售的两栋楼房的业主要求赔偿损失的不良影响。
为此，代理律师从原告主体、起诉期限、民事纠纷途径解决争议及规划局核发《建设工程规划许可证》完全依法审批等理由进行答辩及切入案件，同时，从相关证据材料中，特别是涉案的两栋楼房主体已经完工，且已经预售，若违法拆除将造成巨大的财产浪费也会损害委托人及购买该两栋小高层房屋的业主，另外，在详细阅看证据的过程中发现在国土局的《土地出让合同书》中附有委托人受让该土地前的状况平面图，上面很明显地标明了有工厂、企业及旧房屋等建筑物，因此，代理律师从此方面入手，重点向法院说明委托人的本次开发建设行为，系按照该市对旧城区改造的需要，属于拆旧建新，对城市的发展具有有利性，且符合城市发展的总体规划要求，规划局的规划及委托人的开发建设有利于改善城市居民居住条件和城市的总体面貌。
庭审时，因原告对案件准备不足，特别是没有提前查询涉案的两栋楼房是核发了几个《建设工程规划许可证》，且对原告主体方面的证据准备不足，导致案件经多次开庭，且中间中止过审理，原告庭审中不得不放弃了对涉案14号楼建设工程规划许可行政行为的诉讼。本案从一审立案到宣判，历时一年的时间，这样，通过在时间上的充分争取，委托人建设的14、15号楼房均已竣工，大部分房屋也已经销售出去。一审判决规划局为委托人核发《建设工程规划许可证》的具体行政行为违法。由于一审对于违法后该如何处理未作说明，也未在判决书中载明，因此，经与委托人协商，征得委托人的意见后，又上诉至中级人民法院。通过上诉想达到两个目的，一是为委托人争取时间，将涉案的14、15号楼房进行验收及办理房屋产权初次登记及转让登记手续；二是争取让法院查明案件事实后写明行政行为违法后的处理情况，争取达到撤销一审判决的目的。
二审庭审时，中级人民法院组成了五人的合议庭进行审理，足见法院对本案的重视。经代理律师充分说明与举证，二审法院采纳了代理律师的观点，在判决书“本院认为”部分，明确写明了“依法确认规划局颁发建设工程规划许可证的行为违法，保留其法律效力不予撤销。”这样，最终通过二审诉讼，最终保留了建设工程规划许可证的法律效力，避免了两栋投资达几亿元财产的损失，维护了委托人的合法权益。
 案件结果
二审法院经审理后认为：关于规划局作出的建设规划许可行为事实证据是否确实充分的问题，规划局在对15号商住楼进行规划许可之前，被上诉人（18户居民）居住的楼房已经建成，两栋楼房系南北相邻关系，规划局应当考虑到被上诉人的冬季采光问题，在此基础上合理确定两楼之间的楼间距。根据《山东省实施<中华人民共和国城市规划法>办法》第三十七条之规定，规划局在收到某房地产开发公司（委托人）的建设工程规划申请后，对符合城市规划要求的方可颁发建设工程规划许可证。本案当事人争议的焦点问题之一是某房地产公司是否应当向规划局提交日照分析报告，规划局是否应当审查日照分析报告。从规划局发给某房地产公司的《建设工程规划要求书》来看，规划局未对某房地产公司提出日照分析设计要求，某房地产开发公司亦未主动向规划局提交日照分析报告。而建设部《城市居住区规划设计规范》5.0.2条文为强制性条文，必须严格执行。……综上，规划局为某房地产公司核发2007鲁06—1*—2**号《建设工程规划许可证》的具体行为主要事实证据不足，适用法律、法规错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项第1目、第2目之规定，应依法予以撤销。但是，规划局的规划许可行为符合城市发展的要求，有利于改善城市居民居住条件和城市总体面貌，带有一定的公益性，且15号商住楼已经建造完毕并陆续出售，若判决撤销该规划许可行为，将对社会公共利益带来不利影响，同时造成社会财富的浪费。为此，依据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十八条的规定，应当依法确认规划局为某房地产公司颁发建设工程规划许可证的行为违法，保留其法律效力不予撤销。
 自我点评
本案为建设工程规划许可的行政诉讼纠纷，委托人作为第三人，涉案具体行政行为的后果对委托人具有重大影响，若被法院确认违法并撤销后将引起重大的经济损失，包括对涉案楼房的拆除及对购买该楼房业主的赔偿等。而在本案中，规划局虽然依据《山东省实施<中华人民共和国城市规划法>办法》的依据进行了审批，但涉及楼间距及日照分析时，却是依据该市人民政府通过的一个规范性文件进行审批，与建设部《城市居住区规划设计规范》的要求有所冲突，这也导致本案中18户居民日照时间不足，18户作为受日照影响的居民才向法院提起本次行政诉讼。如果从案件本身单纯就法律而言，这种结果将对委托人的利益产生重大的不利影响，也是委托人所不愿意发生的结果。因此，代理律师经查阅证据及法律规定，从《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十八条的规定中找到法律突破口，从《土地出让合同》中找到事实证据的结合点，即该国有建设用地出让前系生产企业及旧厂房、房屋的用地，经政府征收后出让给委托人用于开发建设新商务、住宅小区，出让该土地的目的也是为了旧城改造需要，结合该市关于旧城改造区域的相关文件要求，委托人的开发建设项目符合城市发展的总体规划要求，有利于改善城市居民居住条件和城市总体面貌，带有一定的公益性，若撤销该规划许可行为，将对社会公共利益带来不利影响，也会造成社会财富的巨大浪费。这样，既有法律规定又有事实依据，代理律师在二审的庭审过程中主要结合该方面的事实进行举证，对法律适用进行详细说明，终于二审法院采纳了代理律师的意见，虽维持了一审判决的有效性，但在判决书中明确写明在确认规划局为委托人颁发建设工程规划许可证的行为违法的同时，“保留其法律效力不予撤销”。至此，法院判决明确保留了涉案的《建设工程规划许可证》的法律效力，代理律师经过努力，终于取得了对委托人非常有利的案件结果，维护了委托人的合法权益。