浅议新型城镇化建设中律师的作用

浅议新型城镇化建设中律师的作用

曾庆春 徐建文

内容摘要：新型城镇化的过程就是法治城镇化的过程，新型城镇化必须实现法治城镇化。在新型城镇化加快推进的形势下，律师的服务领域将涉及到立法、执法、司法、普法等各个方面，保障了新型城镇化建设又好又快发展。律师参与新型城镇化建设，可以促进法律的实施，为提高城镇化质量提供法治保障，也为律师事业的快速发展提供了广阔的空间。

关键词：城镇化 律师 法治

党的十八大报告提出：“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。”报告高度概括了城镇化与工业化、信息化、农业现代化之间相辅相成的关系，提出了加速城镇化进程的要求。

一、新型城镇化建设需要发挥律师的作用

新型城镇化要统筹兼顾人口管理、土地管理、财税金融、城镇住房、生态环境、行政管理等重要领域的体制机制改革，必须进行制度创新，必须有法治的引领。在这一过程中，旧的体制和法律法规必须改变，新的体制、新的法律法规必须尽快建立起来。所以，新型城镇化的过程就是法治城镇化的过程，新型城镇化必须实现法治城镇化。

（一）户籍制度改革和社会保障制度改革需要发挥律师的作用

新型城镇化首先是人的城镇化，要把以人为本的理念贯穿于城镇规划、建设和管理的各个反面，通过城镇化为人的全面发展开辟道路。新型城镇化的核心问题是农民的市民化。我国城乡分割的二元户籍制度成为横亘在城乡居民之间的一道难以逾越的制度“鸿沟”，由此形成城乡居民之间权利的不平等、享有公共资源和社会福利的不平等。城镇化进程中的许多矛盾和问题，大都与人的城镇化的体制机制改革滞后相关。

努力促进农村人口向城市转移、有序推进农业转移人口市民化、破解农民市民化身份转换难题是新型城镇化的重要任务。推进户籍制度改革，完善相关公共服务及社会保障制度都少不了法律的制定和实施，少不了律师的参与。特别是对进城农民工合法权益的保护，特别需要政策引导和律师的法律服务。

（二）农村土地制度改革和征收拆迁工作需要发挥律师的作用

在农村城镇化、城乡经济社会一体化进程中，需要大量的建设用地，因此，必然会出现城中村改造、集中居住区建设、集体建设用地流转等问题。围绕农村土地制度改革、土地征收、房屋拆迁等工作，将会出现大量问题，这些问题的解决都需要律师发挥作用。

现行的农村土地制度存在以下问题：一是农村的集体土地经过国家征收转为国有建设用地以后，土地价值大增，而农民所得较少。二是城镇发展面临十分突出的用地紧缺与耕地保护的矛盾，限制了城镇化进程的发展，制约了城镇发展的空间。三是土地被视为国家无偿给农民的一种福利，有的地方要求以放弃土地权利换取市民权利，甚至强制要求农民退地，严重损害了农民的权益。

征收拆迁工作成为影响社会政治稳定的一大因素，严重阻碍了新型城镇化进程。存在的问题主要有：政府在旧城拆迁改造中，常以会议纪要代替行文，手续不全；部分拆迁户要价过高；补偿安置方案不合理，补偿费太低；集体土地未征用为国有即进行商品房开发；拆迁许可证不合法；开发安置的房屋质量差，采光、结构不好；房产证、土地证拿不到。

（三）投融资体制机制改革需要发挥律师的作用

城镇化建设投融资体制改革相对滞后，在一定程度上制约了新型城镇化建设的推进。如何在新型城镇化建设的形势下，按照市场经济要求，探索城镇建设投融资新体制、新机制，便成为一个摆在政府面前的大问题，也是律师可以发挥巨大作用的领域。

（四）生态文明建设需要发挥律师的作用

新型城镇化建设要坚持生态文明理念，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路。当前城镇化建设急需的某些环境保护法律还存在空白，缺乏配套的实施细则，给法律的执行带来困难。我国的宪法没有规定公民的环境权，相关法律法规规定直接受到损害的人才有权提起诉讼、获得赔偿，这就导致不特定多数人的环境利益受到侵害却得不到救济。环境公益诉讼亟需发展。要在全社会树立节约用地、保护水源、减少大气污染、人和自然和谐相处的理念，加强土地资源保护、环境保护和生态保护，也少不了律师的参与。

（五）创新城镇社会管理方式需要发挥律师的作用

二、新型城镇化建设中律师发挥作用的方式

律师是中国特色社会主义的法律工作者、经济社会又好又快发展的服务者、当事人合法权益的维护者、社会公平正义的保障者、社会和谐稳定的促进者，能为新型城镇化建设中所涉及到的问题提供有效的法律服务。在新型城镇化加快推进的形势下，律师可以为政府、企业、农民提供多层次、全方位、优质的法律服务，涉及到立法、执法、司法、普法等各个方面，保障新型城镇化建设又好又快发展，是新型城镇化建设的一支重要力量。

（一）积极参政议政，为城镇化立法工作提出法律建议

为新型城镇化建设打造一个法治环境的前提首先就是完善城镇化立法。在新型城镇化建设过程中，律师的职业已不仅仅是为当事人服务，而应该从大局着眼，为促进新型城镇化建设的立法工作建言献策，积极投身于立法工作中，以其知识和智慧促进法治城镇化建设。律师在法治城镇化立法中的作用，从大处说，可以促进国家法律的制定和上位法的实施，从小处说，可以结合本地的实际情况，协助地方立法机关出台支持本地城镇化发展的法规、规章及各种规范性文件。

现行的很多法律法规、制度是为了维护城乡分割的二元结构，是把农民固定在土地上，劳动力、土地、资金等生产要素不能自由流动。而新型城镇化的重点则是促进城乡各种生产要素的自由流动，推动城乡基本公共服务的均等化。城镇化进程中涉及的大量土地征用、拆迁、城中村改造等问题不仅会涉及到大量的法律问题，更多地会涉及到既无法律依据又无政策依据的问题。

律师可以积极协助本地国土、规划、建设、公安、人力资源环保、和社会保障等部门，全面梳理仍在执行的一些法律法规以及数量相当多的规范性文件，适时找出与发展要求不相适应的政策规定，只要是阻碍了生产要素合理流动和平等交换的都要及时修改完善。律师还要积极研究城镇化进程中出现的新情况、新问题，提出符合实际的发展方案和政策措施。

（二）律师在城镇化建设中积极为政府依法行政提出法律意见

立法工作完善之后，接下来的问题就是怎样去保障法律的实施。政府在执行法律法规、履行经济监督职能时，涉及大量的法律问题，需要律师为政府及其职能部门提供优质的法律服务。

律师可以做好政府信访工作的参谋。律师参与政府信访工作，帮助信访官员掌握民情、倾听民声、了解民意，向政府反映广大群众诉求，为信访官员依法办事提供信息，促使群众反映的问题得到依法解决。律师参与政府的信访工作，使律师在消除不稳定因素，维护社会和谐上有着特殊的优势。

律师可以到信访局接待群众来访，提供法律咨询，对信访群众进行法制宣传教育。律师可以加大对初信初访矛盾的化解力度，使信访矛盾及时解决在基层。律师要积极参与重点疑难信访案件的法律论证，提出法律意见，防止矛盾激化。律师还可以接受信访人委托参与信访代理工作，反映信访诉求，依法维护信访群众的合法权益。

新型城镇化建设首先要树立以人为本的观念，必须在土地征收和房屋拆迁等方面实行透明、公开、公平的原则，保证被拆迁人享有知情权、话语权和选择权。拆迁之前，应该允许被拆迁人积极参与拆迁的决策过程，广泛地征求利益相关人的意见，并在此基础上和被拆迁人协商拆迁补偿问题，直到达成一致协议。

在土地征收拆迁过程中，政府是行政征收人，负责拆迁的审批、实施和监管，所以，就不能再担任拆迁纠纷的裁决者，不能既做运动员又做裁判员。政府在不涉及自身利益的其他领域可以担任执法角色，但在征地拆迁领域不行。

（三）律师在城镇化建设中积极从事民商事、行政案件的代理和调解工作，维护社会和谐稳定

律师积极参与城镇化中具体矛盾的处理，有利于城镇化的顺利推进、维护社会的和谐稳定。稳定是城镇化建设的基础和前提。城镇化进程离不开和谐稳定的社会环境。随着城镇化改革力度的加大，律师应当承担起化解社会矛盾、维护社会稳定的责任。 

随着我国法治进程的推进，各级政府日益树立起了通过司法途径解决与公民、法人和其他组织矛盾纠纷的意识。律师也应当积极引导利益受损的公民、法人和其他组织通过诉讼途径解决利益诉求，促进矛盾纠纷通过司法渠道得到有效解决，及时化解社会矛盾纠纷。

律师要充分运用诉讼和非诉讼手段化解社会矛盾，帮助政府处置突发事件。在处置突发事件过程中，通过非诉讼方式解决纠纷是最好的办法。诉讼解决的方式，不但费时费力，而且法律效果和社会效果不好，做不到案结事了。我们的经验是律师提前介入，了解情况，从律师的视角、法律的角度分析问题，帮助主要领导制定预案，可以达到事半功倍的效果。

律师积极参与调解工作，把调解优先贯穿于执业活动中。律师应当主动探索参与民商事纠纷调解的有效途径，积极参与人民调解、行政调解、司法调解，充分发挥专业优势，采取诉前调解、庭内调解、庭外和解和其他非诉讼手段，引导当事人更多地通过调解和其他非诉讼手段化解社会矛盾纠纷。

（四）开展法律援助和法律宣传工作，提高群众法律意识

律师应当积极开展法律援助，维护进城农民工等弱势群体的合法权益，使法律援助工作进一步贴近基层、贴近实际、贴近群众。围绕城镇化中的进城农民工等弱势群体生产生活中遇到的涉法涉诉问题，交通、医疗事故等人身伤害案件等关系到群众切身利益的纠纷，以及就业、就学、就医、社会保障等民生问题，律师应当积极参与法律援助，提供及时便捷的法律服务，依法维护弱势群体的合法权益。

新型城镇化要使大量的农村转移人口享受到市民的基本公共服务。律师应当协助政府做好公共服务工作，坚持公共资源共享，为困难群体和农民工提供优质法律服务，落实农民工在子女教育、医疗保险、计划生育、养老保险、保障房供给等方面的实际问题。律师通过开展送法律下乡、进农家、进社区等活动，努力把法律服务向乡村、社区延伸，针对农民工、残疾人、农村留守儿童、老年人等弱势群体的特点，提供个性化、专业化服务，帮助他们依法解决就学、就业、就医、社会保障等方面的民生问题，有效化解各种社会矛盾。

律师作为法制宣传员，应当为城镇化中涉及到的相关法律知识开展法律宣传，培育群众的权利观念、民主法制意识，使他们知法、守法，懂法、用法，使他们既依法维护自身的合法权益，又自觉履行法律规定的义务。律师还应在着力化解社会矛盾上发挥自己的作用，大力开展依法信访、依法维权、社会治安综合治理等方面法律法规的宣传教育工作，引导群众依法表达利益诉求。

三、律师参与新型城镇化建设的意义

（一）律师参与新型城镇化建设，可以促进法律的实施，为提高城镇化质量提供法治保障

广大律师要积极发挥作用，切实为新型城镇化建设工作的开展提供优质高效的法律服务。律师参与新型城镇化建设，可以促进城镇化进程中的法律和制度建设，促进城镇化建设中法律的实施。

新型城镇化建设过程中，政府的行政行为必须依法履行。因此，必须建立健全相应的法律法规和制度，要用法律法规和制度规范政府的行政行为，要用法律和制度把权力关进笼子，要用法律和制度杜绝新型城镇化中的腐败现象。律师应当积极促进房地产开发、旧城改造等重点领域严格依法进行，切忌项目建设成政绩工程。在新型城镇化进程中，律师及时为政府依法行政提出建议和意见，避免政府在涉及广大人民根本利益问题上决策失误，形成有利于加快城镇化进程的政策环境和法律环境。

在新型城镇化建设过程中，农民合法权益也必须得到依法保护。律师就要努力推进户籍制度、土地制度、公共服务制度等方面的改革创新。首先是要督促政府出台户籍改革方案，进行户籍制度创新，打破政策与体制壁垒，解决进城落户问题；其次从法律上保障农民土地财产权利，赋予农民工对承包土地、宅基地和集体资产股权更大的处置权，改革征地与补偿等制度，既要确保土地增值收益主要归农民所有，又要合理满足城镇化的用地需求。第三，还要完善相关公共服务及社会保障制度，使进城的农民，在教育、就业、医疗、住房、养老和社会保障等方面享受与市民同等的待遇，推动城乡基本公共服务均等化。

在拆迁改造等工作中，律师积极开展法律咨询、矛盾协调等工作，增强了公民法治意识，调动了其参与城镇化的积极性。在执业活动中，律师自觉宣传和贯彻党和政府的方针政策，积极传播法治精神和法律的基本原则，把党和政府的要求以及法律对社会生活的规范渗透到城镇化建设的各个方面。

在创新社会管理工作中，律师的调解可以发挥调解的专业优势，优化基层调解人员配置，提高调解服务质量。律师参与调解工作，有助于营造宽松的社会环境，预防和化解基层社会矛盾纠纷，创新社会管理新模式，维护社会和谐稳定。

（二）律师参与新型城镇化建设为律师事业的快速发展提供了广阔的空间

律师置身于城镇化的沃土之中，在服务于城镇化建设、为社会提供法律服务时，也锻炼了自己的才干、提升了自己的素质。新型城镇化的推进为律师事业的快速发展提供了良好机遇和广阔的活动空间。

在新型城镇化建设过程中，各级政府需要做好各项配套工作和政策解释工作，建立和完善与加快城镇化进程相适应的户籍、土地、劳动用工、社会保障、文化教育等方面的制度和配套政策，突出解决城乡“二元结构”的体制矛盾，加快制度创新，这就为律师发挥作用、开拓业务提供了机遇。

在城镇化发展过程中，在涉及城市规划、土地征用、拆迁安置、涉农利益、企业改制、教育医疗、安全生产、食品药品安全等容易引发社会矛盾的重点领域，律师应当积极开展法律服务工作，在维护群众的合法权益的同时，也为自己的执业活动开拓了巨大空间。

律师参与新型城镇化进程，提供法律服务，处理好复杂的法律关系，解决好大量专业的法律问题，提出合理的法律意见，是促进新型城镇化建设的重要组成部分，也为律师事业的快速发展提供了广阔的空间。律师应该清醒认识自己的社会责任，充分利用法治城镇化的发展机遇，积极参与新型城镇化建设，履行好自己的历史使命。