律师在PPP项目过程中的法律服务

    一、概述
      PPP(Public-PrivatePartnership）是公共基础设施项目（如新的电信系统、机场和电厂）的一个资助模式。公共合作伙伴的代表是地方和国家政府。私营合作伙伴可以是私营企业、国营公司或特定专业领域的企业财团。公私合作关系（PPP）是一个广义的术语，应用范围很广，从简单的，短期（有或没有投资需求）管理合同到长期合同，包括资金、规划、建设、营运、维修和资产剥离。PPP安排对需要高技能工人和大笔资金支出的大项目来说是有益的。PPP模式的例子有： 
     1、设计建造（DB）：在私营部门的合作伙伴设计和制造基础设施，以满足公共部门合作伙伴的规范，往往是固定价格。私营部门合作伙伴承担所有风险。 
     2、运营与维护合同（O&M）：私营部门的合作伙伴，根据合同，在特定的时间内，运营公有资产。公共合作伙伴保留资产的所有权。 
     3、设计、建造、融资及经营（DBFO）：私营部门的合作伙伴设计，融资和构造一个新的基础设施组成部分，以长期租赁的形式，运行和维护它。当租约到期时，私营部门的合作伙伴将基础设施部件转交给公共部门的合作伙伴。 
    4、建造、拥有、运营（BOO）：私营部门的合作伙伴融资、建立、拥有并永久的经营基础设施部件。公共部门合作伙伴的限制，在协议上已声明，并持续的监管。 
    5、建造、运营、移交（BOT）：私营部门的合作伙伴被授权在特定的时间内融资、设计、建造和运营基础设施组件（和向用户收费），在期满后，转交给公共部门的合作伙伴。 
    6、购买、建造及营运（BBO）：一段时间内，公有资产在法律上转移给私营部门的合作伙伴。 
    7、建造、租赁、营运及移交（BLOT）：私营部门的合作伙伴在租用的公共土地上设计、融资和建立一个设施。在土地租赁期内，私营部门的合作伙伴营运该设施。当租约到期时，资产转移给公共部门的合作伙伴。 
    在2016年两会政府工作报告中，稳增长已经上升到新的台阶，而以PPP模式推进基建投资，目前已经成为稳增长的重要支撑。潍坊市政府工作报告中也提及设立市县级PPP中心的工作目标。从我国经济中长期的增长动力来看，新型城镇化超过40万亿的投资将成为后续经济增长的新引擎，而在地方政府债务承压的困难局面下，以PPP方式引入社会资本成为解决问题的核心因此，PPP模式在新型城镇化的进程中将身负重任。 
     2014年11底，国务院发布《关于创新重点领域投融资机制，鼓励社会投资的指导意见》，2014年12月初，发改委和财政部同时发布三则关于ppp模式的文件：《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》《政府和社会资本合作通用合同指南》《政府和社会资本合作模式操作指南》。这些文件的相继出台，表明了政府对ppp项目的重视。
　二、PPP项目的适用范围
       2015年4月21日，国务院常务会议通过了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，决定用制度创新激发民间投资活力，该法规被认为是PPP推进的基本法。
 结合目前实际，适宜采用政府和社会资本合作模式的项目，具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点。当前，各级财政部门重点关注城市基础设施及公共服务领域，如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等，优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。
 　 国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（以下简称《意见》）指出，在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，鼓励采用政府和社会资本合作模式，吸引社会资本参与，为人民群众提供优质高效的公共服务。
 三、律师参与PPP项目的服务阶段以及服务内容
      律师为PPP项目提供法律服务，主要集中在两个阶段，其一，为PPP项目前期筹备阶段。其二，为PPP项目建设阶段、运营阶段、移交阶段。每个阶段的具体服务内容主要如下：
     1、关于前期筹备阶段的主要法律服务内容
   （1）前期招商筹备阶段：该阶段可以配合政府参与PPP项目招投标工作，协助政府选择专业咨询服务机构，尤其是配合政府及相关专业咨询服务机构共同探讨、设计PPP项目投融资以及PPP项目运作方式等方案，就PPP项目投融资、运作方式等方案的合法性、可行性等出具法律意见，并就前期招商筹备阶段涉及的其他关键问题设计可行性的方案。
    （2）招商实施阶段：该阶段可以参与引进社会资本方的招商谈判、磋商工作以及针对各类法律文件进行草拟或者修改、审核相关法律文件并出具法律意见书等，尤其是配合政府针对PPP特许经营协议中的关键性条款进行细化设计，对投资计划及融资方案的设计等。
    （3）其他相关的前期筹备工作：该阶段主要配合政府对PPP项目公司的组建、设立等设计合法性、合理性方案，尤其是配合草拟、修改、审核相关的合同文件，并对此提出专业法律意见或建议。
     2、关于建设、运营、移交阶段的主要法律服务内容
     该阶段主要集中于项目融资、工程建设、政府移交资产、PPP项目运营服务、社会资本方移交项目、收入和回报、合同解除以及违约处理等一系列法律服务。律师服务在该阶段服务具有多项性、综合性等特点。
3、律师PPP项目合同服务
 　   PPP项目合同的谈判、起草、审查、修订工作是律师参与PPP项目服务的重要工作内容，尤其是在PPP项目合同的起草设计方面，要求律师在提供服务时应注意以下方面：
     （1）总则部分。应具体包括合同相关术语的定义和解释、合同签订的背景和目的、声明和保证、合同生效条件、合同体系构成等。
     （2）合同主体。重点明确项目合同各主体资格，并概括性地约定各主体的主要权利和义务。一般包括政府主体、社会资本主体，对其主要是通过主体资格、权利界定以及义务界定等予以合理界定。
     （3）合作关系。应主要约定政府和社会资本合作关系的重要事项，包括合作内容、合作期限、排他性约定及合作的履约保证等。 
     （4）投资计划及融资方案。重点约定项目投资规模、投资计划、投资控制、资金筹措、融资条件、投融资监管及违约责任等事项。 
     （5）项目前期工作。重点约定合作项目前期工作内容、任务分工、经费承担及违约责任等事项。
     （6）工程建设。重点约定合作项目工程建设条件，进度、质量、安全要求，变更管理，实际投资认定，工程验收，工程保险及违约责任等事项。
     （7）政府移交资产。重点约定政府向社会资本主体移交资产的准备工作、移交范围、履约标准、移交程序及违约责任等。
     （8）运营和服务。重点约定合作项目运营的外部条件、运营服务标准和要求、更新改造及追加投资、服务计量、运营期保险、政府监管、运营支出及违约责任等事项。
     （9）社会资本主体移交项目。重点约定社会资本主体向政府移交项目的过渡期、移交范围和标准、移交程序、质量保证及违约责任等。
     （10）收入和回报。重点约定合作项目收入、回报模式，价格确定和调整方式，财务监管及违约责任等事项。
     （11）不可抗力和法律变更。重点约定不可抗力事件范围以及法律变更的处理原则。
     （12）合同解除。重点约定合同的退出机制，即明确合同解除事由、解除程序以及合同解除后的结算、项目移交等事项。
     （13）违约处理。对于合同中涉及违约的各种情形在合同中予以集中约定，并对相应的违约责任进行明确细化。
     （14）争议解决。重点约定争议解决方式，如协商、调解、仲裁或诉讼。
     （15）其他约定。约定项目合同的其他未尽事项，包括：合同变更与修订、合同的转让、保密条款、信息披露、廉政和反腐、合同适用的法律、语言、货币等事项。
四、律师服务PPP项目应注意的事项
　　1、遵守保密义务，在PPP项目服务过程中，除按照与政府或社会资本方等的合同履行相关义务外，同时必须对其提供法律服务过程中接触、了解到的国家秘密、商业秘密、不宜公开的情况及个人隐私负有保密的义务。
　　2、参与PPP项目服务的律所应配备或能够协调相关专业团队，包括法律专业、工程类专业人员以及相应经济类专家等。各专业团队分工明确，又要互相协调配合，而其中对法律服务律师的专业水准及综合素质有更高更专业的要求。
　　3、防止利益冲突义务，担任PPP项目的服务律师以及律师事务所，如果同时担任合同双方或当事人双方的服务律师或者与其均有利益关系的，应依照相关律师执业避免利益冲突的规则。