行政非诉执行法律实务问题研究

作者：行政法律中心 曾庆春 董科新

内容提要：行政非诉执行制度设立之初的目的是力求兼顾保障人权和保证行政效率，但在施行过程中，逐渐显露一些问题和不足，在理论和实务界引起了一些争议。本文在揭示行政非诉执行制度的基本内涵、制度特色和行政非诉执行的法律法规体系和特点基础上，审视行政非诉执行制度运行中存在的问题，探索解决行政非诉执行问题的路径。

关键词：行政非诉执行  制度特色  “裁执分离”  常态化联席机制

一、行政非诉执行制度的基本内涵和制度特色

    （一）行政非诉执行制度的基本内涵

根据《行政强制法》相关规定，我国行政强制执行可以概括为“双轨制”。即行政强制执行=自行强制执行+申请法院执行（行政非诉执行）。

行政非诉执行，有时也称非诉行政执行。通常所讲的行政非诉执行制度，是指政府部门作出行政决定后，受影响的公民、法人或其他组织对该行政决定拒绝履行，在法定期限内又不提起行政复议和行政诉讼，没有行政强制执行权的机关申请法院强制执行的制度。

设立这项制度，要解决的根本问题是：政府部门作出行政决定后，受影响的公民、法人或其他组织对该行政决定拒绝履行，在法定期限内又不提起行政复议或者行政诉讼时，如何保障政府决定的实现。

（二）行政非诉执行的制度特色

1.与其他国家比，我国行政非诉执行制度独具中国特色。

对于如何保障政府作出的行政决定执行到位，不同的国家有不同的制度设计。英美法系国家强调法院对行政权的司法审查作用，其行政执行多采取以行政非诉执行为主的司法主导模式。德国等大陆法系国家认为强制执行权是行政权，多采取以行政机关自行强制执行为主、行政非诉执行为辅的行政主导模式。

我国现行行政非诉执行制度发端于20世纪80年代，随着经济体制和政治体制改革的深化，当时的一些法律法规开始将某些行政行为的强制执行权赋予法院行使，初步形成我国的行政非诉执行制度。据有的学者统计，我国1989年《行政诉讼法》颁布前，共有87个法律法规对行政强制执行制度作出规定，其中将对行政行为的强制执行权授予法院行使的占70%以上。如1983年《商标法》第39条规定，对侵犯注册商标专用权行为，“有关工商行政管理部门有权责令侵权人立即停止侵权行为，赔偿被侵权人的损失…对情节严重的，可以并处罚款。当事人不服的，可以在收到通知十五天内，向人民法院起诉；期满不起诉又不履行的，由有关工商行政管理部门申请人民法院强制执行。”1989年《行政诉讼法》正式确立行政非诉执行制度，其第66条规定“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”2000年最高法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第86条至93条及95条，对行政非诉执行制度作了较为全面系统的规定。2012年《行政强制法》第四章规定了“行政机关强制执行程序”，第五章规定了没有强制执行权的行政机关“申请人民法院强制执行”的条件、内容和程序等。至此，行政非诉执行制度进一步发展完善。最高法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（法释〔2018〕1号）用了7个条款（155-161条）对行政非诉执行问题作出解读。我国《宪法》和《行政诉讼法》等法律，就检察机关的法律监督包括对行政非诉执行的监督作出了规定。总之，经过30多年的发展，我国形成了以申请法院强制执行为原则，以行政机关自行强制执行为补充，以检察监督为助力的基本制度。

2.与行政诉讼、民事执行比，行政非诉执行制度具有鲜明的自身特点。

    从程序启动主体看，如果说行政诉讼是“民告官”，那么行政非诉执行可以说是“官告民”。行政非诉执行的申请主体是作出行政决定的政府部门（类似于原告），被申请人是受行政决定影响的公民、法人或其他组织（类似于被告）。

从法院审查形式看，如果说行政诉讼案件审理程序的典型特点是“诉讼性”，开庭审理，原告、被告“两造对抗”，法院最终作出判决或者裁定；那么行政非诉案件的审查程序具有“非诉讼性”，基本采取非庭审的书面审查和听证方式，只能以“裁定”的形式作出审查结论。

从执行依据看，如果说行政诉讼案件执行的依据是法院已经生效的裁判，那么通常认为行政非诉执行的依据是行政机关作出的已经生效的行政行为。

    从执行主体的明确性看，与行政诉讼执行、民事执行比，“执行主体不够明确”是行政非诉执行的又一特点。行政诉讼执行、民事执行由法院执行机构负责，非常明确。而行政非诉执行不然。在我国《行政强制法》出台过程中，关于强制执行主体的规定经历了反复。四审时规定由法院强制执行，后来删除这句话，只写到申请法院强制执行。

    （三）行政非诉执行制度具有不可替代的功能作用

1.行政非诉执行制度在全面推进依法治国进程中的功能作用。在全面推进依法治国过程中，地方各级政府发挥着非常重要的作用。政府职能通过行政决策来体现，行政决策通过行政执行来落实。促进行政非诉执行落实到位，就打通了政府决策实施的最后一公里，能够更好地维护国家利益和社会公共利益。

2.行政非诉执行制度在推进法治政府建设中的功能作用。行政非诉执行制度是法治政府建设的重要内容，该项制度从执行的角度入手，保障政府作出的各项决定、决策落到实处。坚持和加强行政非诉执行制度建设，创新完善行政非诉执行的体制机制，是规范行政强制执行的重要方面，是提升政府执行力和公信力的重要手段，是实现法治政府建设目标的重要推动力。

3.行政非诉执行制度在推进法治社会建设中的功能作用。设立行政非诉执行制度，旨在兼顾保障人权和保证行政效率。行政决定的执行对行政相对人的权益影响很大，一旦进入执行程序相对人的财产权甚至人身权将受到不可逆转的重大影响。对行政非诉执行实施司法审查，可以阻止违法行政行为进入执行程序，避免行政相对人的合法权益在没有提起诉讼的情况下受到严重侵害。因此，科学合理运行有效的行政非诉执行制度，对加强法治社会建设，促进社会和谐稳定具有重要的功能作用。

    二、行政非诉执行的法律规范体系和特点

    （一）行政非诉执行的法律规范体系

    法律规范是确定强制执行程序的直接依据。目前，行政非诉执行的法律规范体系可以概括为2+N+1体系，2是指《行政诉讼法》、《行政强制法》两个基本法，N是指相关行政管理领域的单行法律、法规作列举性规定（未列举规定的执行《行政诉讼法》、《行政强制法》），1是指“裁执分离”的司法解释等文件。

（二）行政非诉执行的法律规范特点

与行政非诉执行相关的法律规范，涉及行政管理领域较为广泛，涉及300部法律、行政法规、规章和司法解释，概括这些规范的内容，有以下特点：

1.行政非诉执行主体的结构分布特点：法院作为强制执行主体多于行政机关自行强制执行

从执行主体结构分布看，明确规定申请法院执行的有73部，约占24%；明确规定行政机关执行的有46部，约占15%；明确规定行政机关既可以申请法院强制执行也可以自行强制执行的有8部，约占3%；未规定执行主体的218部（有交叉重复统计），约占73%。未规定执行主体的，根据《行政强制法》规定（适用“裁执分离”规定的除外），行政机关不能自行强制执行，只能向法院申请强制执行，所以申请法院强制执行的数量实际上应为299部，是行政机关自行执行数量的6.5倍。

2.行政非诉执行涉及的行政管理领域分布特点：申请法院执行的行政管理领域明显广于行政机关自行执行的领域

    从执行主体执行涉及的领域分布看，法院、行政机关执行的领域既有交叉更有所侧重，申请法院执行的行政管理领域明显广于行政机关自行执行的领域。其中：

    （1）明确规定申请法院执行的集中在土地违建、房屋拆迁、道路交通及运输、矿产矿山、核材料核设施、市容环境和绿化、计划生育、质量监督检疫、食品药品、农林牧渔、环境保护、新闻出版、烟草专卖、卫生、教育、邮政、文物、广播电视、审计、盐业、气象等行政管理领域。如《土地管理法》第83条规定：“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”《土地管理法实施条例》第45条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”

    （2）明确规定行政机关自行强制执行的主要包括消防、煤炭违建、城乡违建、重大疫情和动物防疫、水污染防治、水利、税收、审计扣缴等行政管理领域。如《城乡规划法》第65条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、期限改正；逾期不改正的，可以拆除。”

（3）规定既可以申请法院执行又可以由行政机关执行的主要包括税收、海关、商务、防汛等行政管理领域。如《海关法》第93条规定：“当事人逾期不履行海关的处罚决定又不申请复议或者向人民法院提起诉讼的，作出处罚决定的海关可以将其保证金抵缴或者将其被扣留的货物、物品、运输工具依法变卖抵缴，也可以申请人民法院强制执行。”

    （三）关于“裁执分离”的司法解释及相关规定

    “裁执分离”是指行政机关向法院申请强制执行后，法院负责审查裁定，（裁定准予执行的）由行政机关组织实施。

     推行“裁执分离”的依据

    1.最高法院的司法解释、《通知》等规定

    共包括1件司法解释和3个《通知》。均是针对办理国有土地上房屋征收补偿决定或者征收拆迁案件。2012年3月最高法院《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》最早确立了这类案件的“裁执分离”模式。之后，最高法院先后于2012年、2014年下发3个《通知》，提出具体要求，要求妥善办好这类案件，并于2014年7月的《通知》中提出，积极推进“裁执分离”，逐步拓宽适用范围，严格落实“由政府组织实施为总原则、由人民法院执行属个别例外情形”的基本要求，以践行立法机关提出给相关改革探索“留有空间”的意见和中央有关部门对法院工作的相关建议。

   2.各省高级法院的《意见》

最高法院出台司法解释等文件后，各省级法院陆续出台文件，进一步明确执行案件的范围、条件和程序等。

浙江省委办公厅专门下发通知，转发《浙江省高级人民法院关于为“三改一拆”提供司法保障的若干意见》（浙委办发〔2013〕58号），省政府职能部门与省法院座谈形成《省行政复议与行政审判联席会议第八次会议纪要》（浙高法〔2013〕96号）。根据上述通知和纪要，浙江省法院2014年1月下发了《浙江省高级人民法院关于推进和规范全省非诉行政执行案件“裁执分离”工作的纪要（试行）》（浙高法〔2014〕18号），有效破解行政非诉执行工作难题。

山东省高级法院也于2014年12月下发《关于依法推进不动产非诉行政执行案件“裁执分离”的意见》（鲁高法办[2014]97号），明确对行政机关向法院申请强制执行房屋、建筑物、设施等，实行“裁执分离”的执行方式。

   3.地方法规和规范性文件

    最高法院和省法院下发上述司法解释和系列通知后，一些地方党委、政府和司法机关，通过形成会议纪要、出台地方法规或者规范性文件等方式，进一步明确或者拓展了“裁执分离”的适用范围。

概括“裁执分离”改革，总的轨迹是，案件适用范围从国有土地上房屋征收决定案件扩大到国土领域违法占地、水行政领域侵占河道等行政处罚拆除违章建筑、退还土地案件，这类案件法院裁定准予执行后，由确定的行政机关或者政府组织实施。

三、行政非诉执行制度运行中存在的问题

（一）从行政机关看，与推进法治政府建设的要求相比，其功能作用尚未完全发挥出来。

    1.怠于申请或不当申请。行政机关是代表国家行使公权力的主体，对于公民、法人或其他组织拒绝履行行政决定，又不提起行政复议或者行政诉讼时，没有行政强制执行权的政府部门应及时向法院申请非诉执行。但是，现实中有的政府部门应当申请法院强制执行而不及时申请，或者不应当、没必要申请法院强制执行而滥用申请。

2.怠于执行或不当执行。目前法律对行政非诉执行制度具体的执行程序规定的不够细致明确。特别是在执行主体方面，由于《行政强制法》留有一定的“探索空间”，各地制定的规范性文件规定的不太一致，有的规定法院负责具体执行，有的规定裁定给行政机关负责具体执行。尤其是后一种情况，个别行政机关怠于执行或不当执行的情况比较突出。执行不到位，最终损害的是政府的执行力和公信力。

    （二）从司法机关看，与深化司法体制改革的目标相比，司法机关的公信力和权威性还受到一定影响。

    行政非诉执行案件给一些基层法院的审查和执行工作带来巨大压力。非诉行政案件所涉的行为种类多样、牵涉的利益庞杂、强制执行的难度和风险大等，单纯依靠法院或者行政机关的力量很难达成目标。长此以往，对司法公信力和司法权威性造成一定影响。

   （三）从社会层面看，与广大人民群众的期盼相比，实质性解决行政争议的目的尚未完全实现

    近年来因行政执行引起的行政纠纷不断增多，这点在土地征收、房屋拆迁领域表现的较为突出。实践中有时由于非诉执行方式、手段违法或者不当，解决争议的功能没有得到有效发挥，有时不仅没有解决实际问题，反而造成一些不良影响，引发重大信访或者舆情等，严重影响社会和谐稳定。

（四）行政非诉执行“裁执分离”模式带来新问题

1.“裁执分离”的法律依据有所欠缺。在现行法律框架内没有法律（狭义）对此作出规定。推行的依据，主要来源于最高法院的司法解释和地方法规、规范性文件。有待于通过积极探索，推动法律授权完善。

2.“裁执分离”的组织实施主体不够明确。各地法院有关“裁执分离”主体的确定过程，往往是和当地党委、政府协商互动的过程，没有党委、政府的支持和认可，仅靠法院裁定确定具体的执行部门很难取得实效。实践中各地法院做法不一，有的裁定由相关地方政府实施，有的裁定由作出行政决定的行政机关实施，个别地方裁定由综合执法部门实施，还有的不明确实施主体，需要在实践中进一步规范。

 四、行政非诉执行问题解决路径

    （一）健全常态化联席机制

工作中，行政机关、法院、检察机关应当进一步加强沟通，建立常态化联席机制，不时坐下来，摆一摆问题清单，理一理解决问题的时间表、路线图，重大问题重点攻关，发挥典型案事例的引领作用，好的做法及时上升为制度规范，从而建立起有序解决问题的长效机制。比如广东省检察院与省自然资源厅联合出台《关于加强自然资源行政执法与行政检察衔接工作的若干意见》，检察机关更加主动与行政机关深化工作对接，及时研究解决有关重大法律适用、工作机制等问题。

（二）完善重大问题联动解决机制

有的行政非诉执行领域历史积累问题较多，特别是违建强拆等问题解决难度大，靠一二个执法部门单打独斗难以解决。对这些重大问题，需要从建立执行工作部门协作联动机制入手，各有关方面共同开展综合治理，推动问题有效解决。而破解基层的执行“梗阻”，有时更需要上级层面提出解决对策和方案。威海推动出台《关于解决行政非诉案件执行问题的工作方案》，明确涉及金钱给付义务的由法院强制执行，涉及拆除违法建筑等其它义务的由法院裁定行政机关或基层政府组织实施，使积压的300多件案件“受理难”问题得到有效解决。

（三）深化多方参与的信息共享机制

行政非诉执行多方参与，共同开展工作，面临一个突出问题是案件来源信息不畅。要深化多方参与的信息共享机制，将行政处罚与行政强制权力事项全部纳入网上运行，以便及时了解掌握本地行政处罚、行政强制执行情况，以及行政非诉执行案件所在地区、所涉部门、所属类型、程序步骤、办理效果等信息。 

对于检察院与法院而言，也同样存在信息不共享、情况不互通等问题，需要检法双方共同努力、研究解决。由于行政非诉执行检察监督工作起步较晚，应当努力补短板、强弱项，积极回应法治新需求，为推进国家治理体系和治理能力现代化，推动高质量发展，提供优质检察产品，做出应有贡献。

参考文献：[1]蔡小雪、郭修江、耿宝建：《行政诉讼中的法律适用》，人民法院出版社2011年版

[2]《新编最高人民法院司法观点集成·行政卷II（第二版）》，2023年3月版

[3] 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定理解与适用》，人民法院出版社2020年版