行政征收行为的强制执行模式研究

          内容摘要：要确保行政权力得到正确、高效的执行，就要架构科学合理的强制执行规范。我国行政行为的强制执行模式是双轨制，通说认为是“以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关自行强制执行为例外”。行政诉讼中的强制执行，包括行政判决、裁定、调解书的强制执行及先予执行。行政诉讼中的先予执行对当事人双方的利益影响至巨，也应当为其提供充分的程序保障。立法应当明确将“裁执分离”原则扩大至集体土地征收、责令交出土地等非诉执行案件和诉讼案件，设计一种法院审查裁判、政府具体实施强制执行的裁执分离模式。
     主题词：行政征收 行政补偿 强制执行 裁执分离
     正文：在现代国家，日常行政管理中的大多数义务由义务人自觉自愿或者由于某种形式的“被迫”履行相关义务是强制执行的常态。不过，当法规范直接确定的或者行政主体基于相关法规范所确定的行政义务得不到义务人自觉履行时，行政主体通过强制手段实施强制执行、确保行政法上的义务得以履行便成为了必要。当前城市化进程中行政征收频繁，面临着大量的公共利益与私人利益冲突，社会高度关注，矛盾多发，一些地方在土地和房屋征收补偿过程中违法组织强制执行以致引发恶性后果。要更好地保护行政相对人的合法权益，同时确保公共利益和相关各方面合法权益得以实现，确保行政权力得到正确、高效的执行，就要架构科学合理的强制执行规范。本文以国有土地上房屋征收与补偿、集体土地征收及地上附着物的补偿作为主要的分析对象，试图建构行政征收补偿的强制执行模式。
     一、强制执行的前提：行政征收和行政补偿的合法性和合理性
    行政征收是指行政主体根据国家和社会公共利益的需要，依据法律、法规的规定，以强制方式无偿取得行政相对人财产所有权的一种具体行政行为。^[1]征收是一项合法剥夺私有财产的法律制度，也是现代国家协调私人利益与公共利益的必要手段。宪法明确宣布“依法治国，建设社会主义法治国家”，法治是一切行为的最高准则。实定法的征收程序中，从批准、实施到救济都强化了行政权力的绝对主导性，不仅排除了司法机关的介入，而且被征收人的参与权也是事后的、被动的和极其有限的。行政征收的过程中，行政主体一定要依法行政,严格遵循法治原则。
    随着现代宪政制度的健全和实施，保护公民的私有财产权与确保政府对社会事务的统治权力变得同等重要，政府剥夺私人财产不再为所欲为，而是受到极为严格的限制。征收是尽量把可能的矛盾都放在征收决定和征收补偿决定之前解决，作出这两种决定的过程时间长且充满着被征收人和征收机关二者之间的斗争，因此征收决定和补偿决定的作出要受到程序的严格限制。实现利益平衡统筹兼顾的关键就是加强行政征收的正当程序建设。伴随着行政征收的是对政府权力的合法性和合理性的不停的拷问。
     土地和房屋征收往往关系到相对人切身利益和社会稳定大局。土地和房屋征收的强制执行一旦发动，对于相对人来说就是侵益性的，意味着被征收人必须为公共利益承受特别的损失，只有通过公平合理的补偿才能弥补这种特别损失。因此，必须保证作为强制执行依据的行政征收和行政补偿的合法性和合理性，在保证对私人财产权的剥夺行为的合法性的同时，确保对被征收人给予公平的补偿。应当看到，行政征收是从作出征收决定、决定的执行以及征收补偿这一整个的过程，补偿行为只是附属于征收行为的一个非独立的程序。行政机关决定强制执行的具体行政行为和法院裁定予以执行的具体行政行为是什么？是征收决定还是补偿决定？最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释（以下简称《执行行诉法解释》）第九十一条规定，“行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当提交申请执行书、据以执行的行政法律文书、证明该具体行政行为合法的材料和被执行人财产状况以及其他必须提交的材料。享有权利的公民、法人或者其他组织申请人民法院强制执行的，人民法院应当向作出裁决的行政机关调取有关材料。”有学者认为:“搬迁的问题直接涉及两个决定———房屋征收决定和补偿决定，要对是否应当强制搬迁作出正确判断，就必须对这两个决定是否合法、合理进行全面审查，作出客观而准确的判断。”^[2]而不应当像有的学者认为的那样:“司法强制搬迁的依据是补偿决定而非征收决定，这就决定了人民法院只能对补偿决定的合法性和合理性进行形式审查和实质审查，而无权回溯性地再就征收决定的合法性进行审查。”^[3]所以，凡是补偿安置不到位、具体行政行为不合法或者虽然合法但明显不合理以及有其他不宜执行情形的，行政机关不得强制执行。
     行政征收是否合法、合理，是否公平、公正，关键在于相关行政机关是不是严格依法行政，是不是严格遵守法律规定和法律程序。我国在行政征收补偿的立法方面还不是十分健全和完善,行政时找不到切实的依据、需要运用自由裁量权的情况确实存在，但这不是我们不依法行政的理由。自由裁量权也不是完全地毫无约束、不受规制地自由裁量,而是在法律的规范之内,以法律的公平公正价值为目标,合理地运用裁量权。
     具体行政行为一经生效即具有执行力，即要求行政主体和相对人对其设定的权利义务予以实现的法律效力，包括自行履行力和强制实现力。行政相对人在一定期限内不履行相应义务的，行政主体可以对行政相对人的实施强制履行，包括行政强制执行和司法强制执行。
     二、行政强制执行：行政机关自行强制执行和申请人民法院强制执行
行政强制法第二条明确规定：“行政强制执行是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。”我国行政行为的强制执行模式是双轨制，通说认为是“以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关自行强制执行为例外”^[4]。行政强制法和行政诉讼法等规定，行政机关依法作出行政决定后，公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期限内不申请复议、不提起诉讼又不履行的，法律规定具有行政强制执行权的行政机关依法强制执行，法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。至于行政机关自行强制执行与申请人民法院强制执行谁占主导，则取决于法律的具体授权。
     （一）行政机关自行强制执行
     行政自行强制执行是国家行政管理中必不可少的手段或者制度，对于保障法律的顺利实施、行政权力的有效运作乃至社会秩序、公共利益和个人利益的实现，都具有十分重要的作用。土地管理法等法律都没有赋予行政机关对集体土地征收和国有土地上房屋征收补偿决定强制执行的权力，因此只能是申请人民法院强制执行。实定法中规定行政机关可以自行强制执行的为数不多，目前仅有海关、税收、工商、公安、水污染防治等领域，在数量上占整个行政管理领域的少数，因而行政机关自行强制执行是例外情形。
     在违法建筑的强制执行问题上，行政强制法第四十四条明确规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”违法建筑物、构筑物、设施是指违反有关建设规划、土地使用、城市容貌标准、环境卫生标准以及其他行政管理方面的法律、行政法规的建筑物、构筑物、设施。实践当中，常见的违法建筑主要指违反土地管理法和城乡规划法的违法建筑。所以，实定法上的上述规定足以表明立法者的视野中已经将有关行政强制执行的权力配置问题摆在了重要位置。“行政机关无需借助法院就可以有所作为。行政行为就是行政执行的充分基础。而行政机关不需要法院的执行名义。因为行政机关依法作出行政行为，作出以前要履行保障行政行为合法性与合目的性的程序，而行政行为在行政执行前已接受法院的监督，所以按照德国人的理解，行政执行时通常不再需要法院的参与。”^[5]
     法律赋予行政机关强制执行权的主要目的是提高行政管理的效率，迅速实现行政决定的目的。行政效率的提高并不以牺牲相对人的合法权益为代价，而正当的法律程序是制约行政专断的良方。正像德国法学家指出的：“行政程序法和行政执行法保证了以强制方式执行法律的行政程序的快速和效率。这一行政程序考虑到了尊重个人自由，并确保法律稳定性、适度性以及通过程序和法院保护公民权利。”^[6]但在必须实施强制执行之前，法律规范所规定的具体程序应当为相对人自愿履行行政义务预留足够的空间，鼓励行政相对人自愿履行行政法上的义务。
     （二）申请人民法院强制执行
     具体行政行为确定了其内容，行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为也即具体行政行为的非诉行政执行，是实现具体行政行为，因此主流观点认为，两者在性质上都应当属于行政权范畴。既然非诉行政强制执行权属于行政权范畴，那么非诉行政强制执行权由行政机关和法院共同行使，并不会损害国家权力的监督与运行。
     相对人在法定期限内不申请行政复议、不提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内申请人民法院强制执行。多数金钱给付义务的强制执行和部分作为或者不作为义务的直接强制执行，需要由行政机关申请人民法院执行。行政强制法第五十三条至第六十条和《执行行诉法解释》第八十六条至第九十五条对非诉行政执行的催告程序、执行管辖、条件、期限、提供材料、受理与救济、财产保全和担保、书面审查和实质审查、立即申请执行等问题作出明确规定。《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》第五条规定，人民法院在审查期间，可以根据需要调取相关证据、询问当事人、组织听证或者进行现场调查。虽然《规定》要求是可以组织听证，但由于“裁执分离”的后果是由行政机关自行组织实施，故听证应当理解为必经程序，这既有利于法院查清事实，又使双方当事人能够感觉到程序的公正。
     《执行行诉法解释》第八十七条规定，法律、法规没有赋予行政机关强制执行权，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院应当依法受理。法律、法规规定既可以由行政机关依法强制执行，也可以申请人民法院强制执行，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院可以依法受理。该条为行政机关自行强制执行和申请法院强制执行的协调运作提供了具体的规则。简言之，法律、法规赋予行政机关强制执行权的，由行政机关自行强制执行；当法律法规同时赋予行政机关与人民法院强制执行权时，行政机关被赋予执行选择权，由其选择是自行强制执行还是申请人民法院强制执行；法律、法规没有赋予行政机关强制执行权的，由行政机关申请人民法院强制执行。如果在赋予行政机关强制执行权的同时，又允许其申请法院执行，行政机关可能会怠于行使自己的权力，这样就会降低行政效率、达不到授权目的，所以，不应当既规定行政机关可以自行强制执行，也可以申请法院强制执行。
     具体到国有土地上房屋征收与补偿领域，征收决定人申请人民法院强制执行，是指由人民法院裁定是否予以执行以及裁定后由人民法院依法具体负责执行。《执行行诉法解释》第九十三条规定，人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为的案件后，应当在３０日内由行政审判庭组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查，并就是否准予强制执行作出裁定；需要采取强制执行措施的，由本院负责强制执行非诉行政行为的机构执行。《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收与补偿条例》），第28条明确规定：“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”这种权力配置模式被归纳为以“司法强拆”替代“行政强拆”，实际上是以行政机关申请人民法院强制搬迁取代了《拆迁条例》中的行政机关自行强制拆除和行政机关申请人民法院强制拆除，给征收与补偿领域的非诉行政执行案件的审查和执行提出了更加艰巨的任务。
     随着我国法治化进程的推进和权利观念的张扬，尤其是行政管理活动的日益多样化与专业化，使得现行行政强制执行模式所所隐含的弊端日益显现出来。相当多的行政机关因法律没有授予强制执行权，要实现行政法上义务的履行就不得不诉诸法院，一方面降低了行政行为的执行效率，也挫伤了部分行政机关依法行使职权的积极性，“出现了大量的不作为的情况”；^[7]另一方面，享有自行强制执行权的行政机关尚且欠缺必要的手段，不享有强制执行权的行政机关申请人民法院强制执行就更为困难，在实践中出现难以全面及时地实现行政目的的尴尬局面，而且，在这种制度架构中，法院的负担也大大增加，严重超出了法院所能承担的必要限度。
     三、行政诉讼中的强制执行
  （一）行政诉讼中的强制执行的两种类型
     行政诉讼中的强制执行，包括行政判决、裁定、调解书的强制执行及先予执行。在行政诉讼中，根据行政诉讼法第九十四条、第九十五条和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称“《执行行诉解释》”）第八十三条的规定，对发生法律效力的行政判决书、行政裁定书、行政赔偿判决书和行政赔偿调解书，负有义务的一方当事人拒绝履行的，对方当事人可以依法申请人民法院强制执行。行政判决是法院对行政案件实体问题作出的结论性处理决定，是行政诉讼最重要的结案方式，是最终解决行政争议的基本手段。行政裁定是法院解决程序问题作出的结论性处理决定。行政赔偿、补偿以及行政机关依法行使自由裁量权的案件可以调节，调解达成协议，法院应当制作调解书。判决、裁定和调解书一经发生法律效力，就对双方当事人产生法律拘束力并具有执行力，当事人应当自觉履行其确定的义务。在维持判决的场合，俟其一经生效，即产生如下法律后果：原告须接受原行政决定的约束，承担败诉的不利后果。一方当事人不履行法院或者行政机关确定的义务的，法院可以根据对方当事人的申请，依法强制执行。
     行政诉讼法第第五十七条规定，人民法院对起诉行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障金和工伤、医疗社会保险金的案件，权利义务关系明确、不先予执行将严重影响原告生活的，可以根据原告的申请，裁定先予执行。在诉讼中，行政机关申请人民法院“先予执行”被诉具体行政行为的，原则上不得准许。《执行行诉解释》第九十四条规定：“在诉讼过程中，被告或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行被诉具体行政行为，人民法院不予执行，但不及时执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失的，人民法院可以先予执行。后者申请强制执行的，应当提供相应的财产担保。”目前,先予执行作为一种保全程序，预先实现一定的给付义务，在行政诉讼中的应用范围比较窄，没有充分发挥监督和支持行政机关依法行政的作用，所以，有必要根据行政法和行政诉讼法的发展，使其更具前瞻性，充分发挥其作用。
     （二）先予执行及其类型的扩张
     “先予执行，又称为先行给付，是指人民法院在生效裁判确定之前裁定有给付义务的人，预先给付对方部分财务或者为一定行为的法律制度。”^[8]先予执行的目的是在最终裁判尚未确定之前，出于对特定利益的维护，法院在对当事人实体权利义务作出初步认定之后，先行采取一定手段，使权利人预先实现法院初步认定的、最终裁判中将会确认的权利义务内容，避免权利人的利益因为程序的旷日持久而不能得到及时有效的保护。
     行政诉讼中的先予执行有其独立的价值。先予执行的目的是预先满足申请人的诉讼请求，所采取的执行措施必定是具有履行性质的。先予执行需要维护的特定利益，既指私人利益，也包括公共利益。先予执行的内容不仅限于给付金钱或财物，还应包括履行义务或职责，即行为的履行。
     1、对原告申请被告履行行政给付义务的先予执行
     民事诉讼法将先予执行的条件主要限定在当事人之间的权利义务关系明确、不先予执行将严重影响申请人的生活或者生产经营两个方面，这也成为《执行行诉法解释》第四十八条^[9]和《行政诉讼法》第五十七条^[10]规定的行政诉讼先予执行的条件。行政诉讼中的先予执行首先包括对行政给付义务的先予执行，主要体现为对原告利益的预先保护，为的是解决原告生活或生产经营上的急需，范围包括:起诉行政机关没有依法给付抚恤金、最低生活保障金、工伤社会保险金、医疗社会保险金案件。显然,这样的适用条件无法满足先予执行目的扩张的需要。
     2、对被告或第三人申请对被诉具体行政行为的先予执行
    随着经济和社会的发展，缓解申请人生活或生产上的困难的单一目的已经无法再适应现代社会的要求。“不先予执行将严重影响当事人的生活或生产经营”是对先行行政给付条件的沿袭。实践中，我国现有的先予执行的适用已经露出以“预先实现申请人的诉讼请求，保证将来可能的胜诉判决的实现具有实际意义”为制度目的的端倪。^[11]随着实践的发展，先予执行出现了新的形式，即对被诉具体行政行为的先予执行，指在诉讼过程中，为避免可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失，被告或具体行政行为确定的权利人申请法院先予执行被诉具体行政行为。
     正视实践的需求并通过立法做出回应，行政诉讼先予执行才能真正彰显其独立价值，为扩大先予执行的适用范围确立理论依据。不论是金钱请求权还是履行一定行为的请求权，只要因现时急迫的侵害、可能给当事人造成无法弥补的损失，为避免重大损失因而有暂时实现当事人的诉讼请求必要的案件，以及其它可能致使将来胜诉判决的实现失去意义的情况，即可适用先予执行。
     （三）行政征收行为的先予执行：正当法律程序及其发展和完善
     先予执行是一种程序，对先予执行理解的关键点在于明确其程序属性。并且行政诉讼中的先予执行对当事人双方的利益影响至巨，也应当为其提供充分的程序保障。同其他诉讼程序一样，先予执行也是 由一系列阶段或者环节组成，包括当事人申请、法院审理与裁判、听取当事人双方的意见、当事人申请复议的救济以及先予执行裁定的执行等。
     1、申请人申请
根据相关司法解释的规定，人民法院对被诉具体行政行为的先予执行必须以有申请为前提，申请的主体不仅包括被告，也包括被诉具体行政行为即行政征收行为确定的权利人，后者申请强制执行的，应当提供相应的财产担保。
     2、开庭审查
先予执行程序具有公开性。先予执行是提前实现申请人的诉讼请求，对被申请人的合法权益影响巨大，为充分保障被申请人的利益,先予执行的裁定必须在其知晓并经开庭审查后才能作出。
实践中先予执行与本案诉讼审理的界限极易模糊，同时，先予执行的审理需要预先对内化于本案诉讼请求的实体法律关系作出初步的判断，以决定是否准予先予执行，而这种判断所依据的证据与本案诉讼审理过程中的证据并无实质差别，审理主体和内容的同一，易使法官对本案诉讼的审理存有先入之见。因此，为防止先予执行裁定对本案判决的影响，有必要在本案诉讼的审判组织之外另行组织合议庭对先予执行的申请进行审理，明确由审前准备程序法官对当事人的先予执行申请进行审查，有效地抑制先予执行“本案化”倾向。
     3、审查的实质内容
如果被诉具体行政行为不及时执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成重大的、不可弥补的损失，经严格审查当事人申请先予执行的理由和证据，经审查无重大明显违法，被拆迁人的合法权益得到切实充分保障的，人民法院裁定先予执行就具有合理性。
     4、申请人必须提供相应的财产担保
     行政诉讼先予执行程序中暗含着一个预先的解决纠纷过程。与财产保全不涉及本案实体法律关系不同，先予执行意在防止申请人忍受损害的继续或进一步扩大、防止本案判决无法实行给申请人造成损失而暂时实现申请人的诉讼请求。先予执行的前提是假定申请人能在本案诉讼中获得胜诉判决，目的在于保证将来可能的胜诉判决的实现具有实际意义，而不致于变成“一纸空文”。先予执行对纠纷的解决毕竟是暂时的，纠纷的最终解决还要靠本案诉讼的终局判决来确定。终局判决有可能撤销行政征收行为或确认其违法，为保证被申请人损失能够获得赔偿、先予执行的利益能够回转，被告或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行的，都应当提供相应的财产担保。
     5、效率为导向
     随着现代社会的高速发展，对行政管理的要求愈来愈高，无论是市场经济的宏观调控还是社会公共服务，都要求政府行政行为的高效、及时、稳定。先予执行除了满足公民、法人和其他组织实现权利的现时急需、还应当包含确保行政执行行为高效实现的特殊功能。先予执行的首要目的是满足当事人提前实现诉讼请求的紧急需要，因此，法院审查必须迅速。而且，若过分关注程序保障，必模糊先予执行与本案诉讼审理程序上的差别
     四、裁执分离：司法权和行政权合理配置的有效模式
     行政行为由司法机关审查和执行的裁执合一模式在实践中暴露出愈来愈多的不足，特别是在土地和房屋的征收和补偿、土地违法等类型案件的执行上，执行难问题难以从根本上破解。在诸多的改革方案中，裁执分离模式备受实务部门的青睐，可以说，最高法提出裁执分离模式^[12]是理性与现实选择妥协的结果。针对仅国有土地上房屋征收和补偿决定非诉行政执行案件实行由法院审查作出裁定、政府组织实施的“裁执分离”，立法应当明确将“裁执分离”原则扩大至集体土地征收、责令交出土地等非诉执行案件和诉讼案件，设计一种法院裁判、政府具体实施强制执行的裁执分离模式，因为毕竟“审执分立的推行在大陆法系国家诉讼理论上已属大势所趋”^[13]。
     （一）裁执分离的必要性：司法强拆之弊
     行政行为的强制执行涉及到行政机关和司法机关之间的权力配置和职能划分。如果仅仅简单地以“司法强拆”取代“行政强拆”，由人民法院亲自实施强制拆迁，不过是给强拆贴上一个“合法”的标签，不仅不利于“拆迁”工作有效实施，也不利于司法公信力建设，严重损害法院的形象和权威，法院作为居间裁断者的定位势必会受到影响，亦不利于相对人的权利救济，法院难以发挥作为权利救济的最后一道防线的作用，正像有学者指出的那样，“基于上述权力配置的错位，被强制搬迁的当事人要寻求权利救济，将必然地陷入困境。”^[14]
     （二）裁执分离是针对“司法强拆”悖论的解决方案
     裁执分离，是指行政机关申请法院强制执行行政决定案件特别是具体到行政征收补偿领域的案件中，强制执行的审查裁定与组织实施的分离，即法院仅负责对行政决定是否合法进行司法审查，作出判决或裁定后由政府负责组织实施的制度。无论是从强制执行领域的权力科学合理配置的角度出发，还是从征收补偿的科学性及权利救济的充分性考虑，行政征收行为的强制执行都不应当由法院排他性地行使，而应当最终归还给行政主体。裁执分离应当是强制执行相关领域立法模式的首要选择，也应当成为我们在土地房屋征收与补偿、土地违法查处等领域拓展搬迁司法强制执行的相应配套措施。
     针对上诉“司法强拆”模式，最高法为破解征收拆迁案件执行难题着力推进“裁执分离”模式，该原则是由最高法经过与国务院有关部门反复协商并报全国人大同意的情况下通过司法解释加以确定的，是在强制执行模式选择上作出的有益探索，既有利于发挥司法机关专业优势和监督功能，又有利于发挥行政机关资源优势，对明确司法与行政的职能定位，确保依法拆迁、和谐拆迁意义重大。
     裁执分离模式突破了法院既进行裁定又负责具体执行的“裁执合一”模式，将大部分强制执行的具体实施权还给政府，科学地配置和规范审查裁判权和具体实施权，正确地把握政府和法院的角色定位，为具体实施工作的客观公正性和可接受性提供了较好的注脚。裁执分离模式有利于理顺司法与行政机关的职能分工，就像有学者指出的，“法院的审查行为与行政机关的执行行为相分离，有助于使法院从大量的执行任务中解脱出来，从而居于更超脱的依法审查裁判的中立者地位，又有助于行政机关恪尽职守，依法履职，实现行政、司法准确定位，行政、司法各司其职，行政、司法制衡的权力配置状态。”^[15]
     （三）裁执分离的模式
     强制执行裁定做出后，执行的依据是生效裁判（包括非诉执行裁定，生效的行政判决、裁定和调解书，先予执行裁定等），而执行主体是有权的行政机关，具体来说就是法院作出执行裁定，行政机关负责具体实施等工作，法院到场指导监督。“依据执行权可分割原理，执行的决定权和裁断权由法院行使，此时法院的中心任务是作出执行裁断和执行决定，法院集中精力作好审查判断之职；而实施权交由行政机关，行政机关利用自身优势实现经法院审查认定的合法具体行政行为。保留了司法审查的灵魂，也不以牺牲行政效率为代价。”[16]
     1、将审查裁判权留给司法机关，将法院的裁判定位于合法性、合理性、程序性审查的层面，有助于法院发挥其对行政机关的监督制约作用，克服行政强制执行所固有的弊端。应当完善法院对行政机关申请执行的审查程序，使其既具有司法审查灵魂，能有效阻止违法征收决定进入执行程序，又能够尊重行政裁量权，最大限度地发挥行政机关政策裁量方面的优势。
     2、将具体执行权归还给行政机关，更符合行政法原理与行政运作规律，由行政机关对自己的行政行为加以实现也是行政权应有之义。“根据裁执分离原则，对于行政决定的强制执行的操作，可以仍由行政机关承担，毕竟从实质上说，具体实施是一种行政性质的行为。”^[17]大量的行政执行任务由法院执行，占据了宝贵的司法资源，使法院不堪重负，也影响了法院权威，不利于行政相对人寻求救济。对像土地、房屋征收与补偿等专业性较强的领域来说，更适合由行政专业人员具体执行，由法院具体执行的话超出其能力所及范围。裁执分离模式能更好地发挥政府的政治、资源和手段优势、促进行政效率的提高。
     结语：《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》在深入推进依法行政，加快建设法治政府中，明确要求理顺行政强制执行体制，同时在保证司法公正、提高司法公信力中，提出推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点。在行政诉讼中，法院内部对裁执分离模式也高度一致，学术界大多数也认为裁执分离符合理顺行政强制执行体制的发展方向。鉴于强制执行权力被有关行政机关滥用的情况，加之征收拆迁领域曾经发生过大量侵权事件，影响了社会稳定，将行政强制执行权全部赋予行政主体还存在难以避免的弊端，所以，从权力制衡、确保公正与兼顾效率的角度，除了将行政强制执行的审查判断权赋予法院外，还应当将行政强制执行的具体实施权留给行政主体，这种司法裁判、行政执行、裁执分离的模式，当是目前有关征地拆迁领域较为理想的权力配置状态。“裁执分离”是人民法院和行政机关探索和改革的方向。
注释：
[1]应松年：《行政法学新论》，中国方正出版社1998年版，第307页。
[2]杨建顺：《司法裁判、裁执分离与征收补偿——《国有土地上房屋征收与补偿条例》的权力博弈论》，载《法律适用》2011年第6期。
[3]房绍坤：《国有土地上房屋征收的法律问题与对策》，载《中国法学》2012年第1期。
[4]应松年：《论行政强制执行》，载《中国法学》1998年第3期。
[5]［德］海默斯：“德国行政执行和行政强制”，载全国人大常委会法制工作委员会、德国技术合作公司编：《行政强制的理论与实践》，法律出版社2001年版，第57页。
[6]［德］鲍尔：“行政行为作为行政执行的中心概念”，载全国人大常委会法制工作委员会、德国技术合作公司编：《行政强制的理论与实践》，法律出版社2001年版，第29页－第30页。
[7]江必新：“论法院在行政强制执行中的地位和作用”，载全国人大常委会法制工作委员会、德国技术合作公司编：《行政强制的理论与实践》，法律出版社2001年版，第72页。
[8]信春鹰主编：《中华人民共和国行政诉讼法释义》，法律出版社2014年版，第150页。
[9]执行行诉法司法解释第四十八条　人民法院对于因一方当事人的行为或者其他原因，可能使具体行政行为或者人民法院生效裁判不能或者难以执行的案件，可以根据对方当事人的申请作出财产保全的裁定；当事人没有提出申请的，人民法院在必要时也可以依法采取财产保全措施。人民法院审理起诉行政机关没有依法发给抚恤金、社会保险金、最低生活保障费等案件，可以根据原告的申请，依法书面裁定先予执行。
[10]行政诉讼法第五十七条　人民法院对起诉行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障金和工伤、医疗社会保险金的案件，权利义务关系明确、不先予执行将严重影响原告生活的，可以根据原告的申请，裁定先予执行。
[11]王彦：《行政诉讼先于执行制度的完善》，载《人民司法·应用》2008年第17期。
[12]最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定第九条规定：“人民法院裁定准予执行的，一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施，也可以由人民法院执行。”首次在国有土地上房屋征收补偿领域确定了“裁执分离”模式。
[13]江必新主编：《强制执行法理论与实务》，中国法制出版社2014年版，第25页。
[14]杨建顺：《行政规制与权利保障》，中国人民大学出版社2007年版，第491页。
[15]杨建顺：《行政强制法18讲》，中国法制出版社2011年版，第160-161页。
[16]马怀德主编：《行政诉讼原理》，法律出版社2003年版，第482页。
[17]应松年：《行政强制立法的几个问题》，载《法学家》2006年第3期。
 
（字数：11000字）